รัฐ

รัฐ คือ กลไกทางการเมืองโดยมีอำนาจอธิปไตยปกครองดินแดนทางภูมิศาสตร์ที่มีอาณาเขตและมีประชากรแน่นอน โดยอำนาจดังกล่าวเบ็ดเสร็จทั้งภายในและภายนอกรัฐ ไม่ขึ้นกับรัฐอื่นหรืออำนาจอื่นจากภายนอก และอาจกล่าวได้ว่า รัฐสามารถคงอยู่ได้แม้จะไม่ได้รับการรับรองจากรัฐอื่น เพียงแต่รัฐที่ไม่ได้รับการรับรองเหล่านี้ มักจะพบว่าตนประสบอุปสรรคในการเจรจาสนธิสัญญากับต่างประเทศและดำเนินกิจการทางการทูตกับรัฐอื่น องค์ประกอบสำคัญของรัฐ มี 4 ประการ คือ

1. ประชากร รัฐทุกรัฐจะต้องมีประชากรจำนวนหนึ่งซึ่งเป็นกลุ่มคนที่มีจุดมุ่งหมายและมีประโยชน์ร่วมกัน จำนวนประชากรของแต่ละรัฐอาจมีมากน้อยแตกต่างกันไป ที่สำคัญคือ จะต้องมีประชากรดำรงชีพอยู่ภายในขอบเขตของรัฐนั้น

2. ดินแดน รัฐต้องมีดินแดนอันแน่นอนของรัฐนั้น กล่าวคือ มีเส้นเขตแดนเป็นที่ยอมรับของนานาประเทศทั้งโดยข้อเท็จจริงและโดยสนธิสัญญา ทั้งนี้รวมถึงพื้นดิน พื้นน้ำและพื้นอากาศ

3. อำนาจอธิปไตย อำนาจอธิปไตย คือ อำนาจรัฐ หมายถึง อำนาจสูงสุดในการปกครองประเทศ ทำให้รัฐสามารถดำเนินการทั้งในส่วนที่เกี่ยวกับการปกครองภายในและภายนอก

4. รัฐบาล รัฐบาลคือ องค์กรหรือหน่วยงานที่ดำเนินงานของรัฐในการปกครองประเทศ รัฐบาลเป็นผู้ทำหน้าที่สาธารณะสนองเจตนารมย์ของสาธารณชนในรัฐ เพื่อรักษาผลประโยชน์ของประชาชนและป้องกันการรุกรานจากรัฐอื่น รัฐบาลเป็นองค์กรทางการเมืองที่ขาดไม่ได้ของรัฐ

ถึงแม้ว่าคำว่า รัฐ มักจะรวมถึงสถาบันรัฐบาลหรือการปกครอง ทั้งสมัยโบราณและสมัยใหม่ ระบบรัฐสมัยใหม่มีลักษณะหลายประการ และคำดังกล่าวมักถูกใช้ในความหมายถึงระบบการเมืองสมัยใหม่เท่านั้น

คำว่า "ประเทศ" "ชาติ" และ "รัฐ" มักจะถูกใช้ในความหมายที่สามารถทดแทนกันได้ แต่การเลือกใช้คำจะมีความแตกต่างกันเล็กน้อย ซึ่งสามารถแบ่งออกได้ดังนี้:

รัฐ (State) เป็นคำที่ใช้สำหรับเรียกหน่วยของสถาบันการเมืองและเจ้าหน้าที่ของรัฐที่ทำหน้าที่ในการควบคุมสังคมและประชาชนผ่านการวางกฎระเบียบต่างๆ และคอยจัดสรรทรัพยากรภายใต้พื้นที่จำกัด (Kurian, 2011: 1594-1597) โดยรัฐจะมีหน้าที่หลักอยู่ 4 ประการ ดังนี้ หน้าที่ในการปกครองและควบคุมสังคม หน้าที่ในการเป็นหน่วยเดียวของสังคมที่สามารถใช้ความรุนแรงอย่างชอบธรรม หน้าที่ในการจัดการทรัพยากรภายในรัฐ ทั้งในด้านการเก็บภาษีและการจัดการทรัพยากรธรรมชาติ หน้าที่ในด้านของความสัมพันธ์ระหว่างประเทศ ที่มา ในทางรัฐศาสตร์ นิยามของรัฐที่ได้รับความนิยมมากที่สุดคือ นิยามของ แมกซ์ เวเบอร์ (Max Weber) (อ้างใน Haralambos and Holborn, 2004: 541) ที่กล่าวว่า รัฐ คือ องค์กรทางการเมืองที่มีอำนาจบังคับและมีความต่อเนื่องในการผูกขาดการใช้ความรุนแรงอย่างชอบธรรมด้วยการบังคับใช้ระเบียบและกฎหมาย จากนิยามดังกล่าวจะเห็นว่ารัฐเป็นหน่วยทางการปกครองที่มีเป้าหมายในการรักษาระเบียบ (social order) ทั้งในทางสังคมและการเมือง นักวิชาการที่ได้รับอิทธิพลจากนิยามดังกล่าว จนสามารถสร้างผลงานทางรัฐศาสตร์ที่โด่งดัง คือ เธดา สค๊อกโพล (Theda Skocpol) (1979: 29-32) หนังสือชื่อ States and Social Revolutions ที่กล่าวว่า “รัฐ” มีหน่วยงานในการจัดการทรัพยากรที่มีอยู่ภายในเขตแดนอย่างชอบธรรม (legitimacy) เพื่อบรรลุเป้าหมายของตัวเอง คือการรักษาระเบียบ (maintains order) และทำการแข่งขันกับรัฐอื่นในด้านศักยภาพของรัฐ เช่น การทหาร เป็นต้น โดยอุดมคติแล้ว รัฐจึงมีหน้าที่ดูแลความสัมพันธ์ระหว่างกลุ่มคน และภาคส่วนต่างๆ โดยกำกับให้การดำเนินกิจกรรมใดๆ ในรัฐ เกิดประโยชน์โดยรวมต่อสาธารณะอย่างสมดุล ในเชิงปฏิบัติ “รัฐ” เป็นคำศัพท์ที่ถูกใช้อย่างแพร่หลายและมีความหมายที่หลากหลายในตัวของมันเอง โดยสามารถจำแนกการใช้คำว่ารัฐออกเป็น 3 ความหมาย กล่าวคือความหมายแรก “รัฐ” คือ พื้นที่ทางการเมืองในการต่อสู้ต่อรองของนักการเมืองและกลุ่มผลประโยชน์ในการเข้าไปมีอิทธิพลจัดสรรทรัพยากรสาธารณะ เพื่อให้ได้มาซึ่งผลประโยชน์แก่กลุ่มของตนมากที่สุด ความหมายที่สอง “รัฐ” คือ รัฐบาล ที่ทำหน้าที่ในการบริหารประเทศและมุ่งหวังสร้างคะแนนเสียงเพื่อให้ได้รับคัดเลือกกลับเข้ามาบริหารประเทศอีกครั้ง รัฐในความหมายนี้จึงไม่รวมถึงฝ่ายค้านในรัฐสภาและข้าราชการอื่นๆ และความหมายที่สาม “รัฐ” คือ องค์การทางการเมือง หมายรวมถึงหน่วยงานทั้งหมดที่เป็นของภาคสาธารณะ ทั้งรัฐบาล ข้าราชการ ศาล และทหาร ซึ่งอาจถูกแทนด้วยคำว่าเจ้าหน้าที่รัฐ (the authorities) ได้ ตัวอย่างการนำไปใช้ในประเทศไทย สำหรับความหมายในสังคมไทย ในงานของชัยอนันต์ สมุทวณิช (2534: 25) ได้พยายามจำแนกการพิจารณาความหมายของรัฐออกเป็น 4 แนวทาง คือ 1) รัฐในฐานะที่เป็นรัฐบาล (the state as government) ซึ่งหมายถึงกลุ่มบุคคลผู้ดำรงตำแหน่งที่มีอำนาจในการตัดสินใจในสังคมการเมือง 2) รัฐในฐานะที่เป็นระบบราชการ (the state as public bureaucracy) คือเครื่องมือทางการบริหารที่เป็นปึกแผ่นและมีระเบียบทางกฎหมายรองรับ 3) รัฐในฐานะที่เป็นชนชั้นปกครอง (the state as ruling class) และ 4) รัฐในฐานะที่เป็นโครงสร้างทางอุดมการณ์ (the state as normative order) ฉะนั้น ในการนิยามความหมายของรัฐ อาจเปลี่ยนแปลงไปขึ้นอยู่กับบริบทของการใช้คำ ว่าจะให้คำว่า “รัฐ” หมายแทนสิ่งใด อย่างไรก็ดี ในทางปฏิบัติ คำว่า “รัฐ” กลับพบปัญหาในการนำมาใช้อย่างมาก เพราะตามแบบเรียนของการศึกษาขั้นพื้นฐานของไทยไม่ได้บอกว่ารัฐคืออะไร แต่กลับกล่าวเพียงแค่รัฐประกอบไปด้วย 4 หน่วยหลัก คือ ประชาชน เขตแดน อำนาจอธิปไตย และรัฐบาล ซึ่งต้องครบองค์ประกอบดังกล่าวเท่านั้นจึงถูกเรียกว่ารัฐ การนิยามรัฐเช่นนี้จึงมีลักษณะเป็นการท่องจำ และไม่ได้เชื่อมโยงกับความหมายในเชิงวิชาการทั้งในระดับภายในประเทศและระดับสากล สำหรับการใช้คำว่า “รัฐ” ในสังคมไทย มักถูกผูกโยงเข้ากับเรื่องของ “อำนาจ” และ “เจ้าหน้าที่” เสมอ กล่าวได้ว่ารัฐเป็นหน่วยการปกครองหนึ่งที่มีเจ้าหน้าที่รัฐสามารถใช้อำนาจรัฐกับประชาชน และมีความหมายเชิงลบอยู่ในตัวเอง เพราะการใช้คำว่า “อำนาจรัฐ” มีนัยไปถึงการที่เจ้าหน้าที่รัฐใช้อำนาจปกครองกับประชาชนอย่างไม่ชอบธรรม หรือใช้อำนาจกดขี่ข่มเหงประชาชนที่สามารถอยู่ด้วยกันภายในสังคมหรือชุมชนของตัวเอง “รัฐ” ในสังคมไทยจึงเป็นคำที่มีระยะห่างกับ “ประชาชน” และ “สังคม” มากพอสมควร และรัฐมักจะมีภาพลักษณ์ในด้านลบ เช่น เมื่อกล่าวถึงรัฐ คนมักจะนึกถึง การแย่งชิงอำนาจ การทุจริตคอร์รัปชั่น และความเชื่องช้าของระบบราชการในภาครัฐ ข้อสังเกตที่ควรพิจารณาเพิ่มเติม จะเห็นว่า แนวคิดเกี่ยวกับ “รัฐ” มีความหมายกว้างขวางมากที่สุดแนวคิดหนึ่ง และสามารถถูกใช้ได้ในหลายบริบทและหลายความหมาย จึงเป็นไปได้ยากในการนิยามคำว่ารัฐให้กระชับหรือถูกต้องเพียงความหมายเดียว แนวคิดว่าด้วยรัฐจึงอาจแยกพิจารณาโดยสังเขปได้ว่า รัฐในความหมายของพื้นที่ รัฐในความหมายของรัฐบาล และรัฐในความหมายของระบบราชการ ประเด็นที่สังคมไทยต้องพยายามทำความเข้าใจคือ รัฐอยู่ใกล้ชิดกับประชาชนมากกว่าที่หลายคนตระหนัก ฉะนั้น บทบาทของรัฐจึงกระทบต่อชีวิตประจำวันและความเป็นอยู่ของประชาชนอย่างหลีกเลี่ยงไม่ได้ หน้าที่ของรัฐที่สำคัญ นอกจากจะรักษาความสงบเรียบร้อยของสังคมแล้ว รัฐต้องสร้างหลักประกันว่าจะพัฒนาประเทศเพื่อประโยชน์ของประชาชนโดยรวม และรัฐมีหน้าที่และความรับผิดชอบในการประกันอิสรภาพและเสรีภาพของปัจเจกบุคคล กล่าวได้ว่า ในสังคมประชาธิปไตย บทบาทของรัฐที่พึงปรารถนาคือ รัฐที่ช่วยพัฒนาอิสรภาพและเสรีภาพของประชาชนที่ด้อยโอกาสให้สามารถกระทำตามเจตนารมณ์ของเขาได้ รัฐที่กระจายทรัพยากรและความเป็นธรรมทางเศรษฐกิจให้แก่คนทุกกลุ่ม เพื่อยกระดับความเป็นอยู่ของประชาชน และกระจายความเท่าเทียมกันของคนในสังคม ในประเด็นหลัง บทบาทของรัฐในหลายประเทศจึงผูกโยงอยู่กับการจัดสรรสวัสดิการสังคม (โปรดดู Social Welfare) ดูเพิ่มใน ‘Social Order’ & ‘Vertical / Horizontal Order’ และ ‘Social Welfare’

รัฐ เป็นแนวความคิดหรือมโนทัศน์ที่ย่อลงมาจากการเมือง (Politics) ในลักษณะที่รัฐเป็นสถาบันที่เกิดขึ้นจากการจัดระเบียบและการสร้างแบบแผนอย่างเป็นทางการของการเคลื่อนไหวหรือพลวัตของการเมือง โดยที่รัฐประกอบไปด้วยประชากรและ.สิทธิหน้าที่ต่าง ๆ สถาบัน และกระบวนการยุติธรรม หลักการและอำนาจ ซึ่งเป็นเครือข่ายความสัมพันธ์แบบโครงสร้าง ส่วนในมโนทัศน์อย่างแคบ รัฐหมายถึง รัฐบาลที่ทุกรัฐจะต้องมีเป็นของตนเอง รวมทั้งมีอำนาจหน้าที่ในการปกครองในนามของรัฐ (Leslie Lipson 2002, 46)

ชัยอนันต์ สมุทวณิช ได้กล่าวถึงความหมายของรัฐตามทัศนะของ เบนจามินและดูวาล (Roger Benjamin and Raymond Duvall) ซึ่งได้เสนอว่า มีแนวคิดเกี่ยวกับรัฐอยู่ 4 แนวทาง คือ รัฐในฐานะที่เป็นรัฐบาล (The state as government) ซึ่งหมายถึง กลุ่มบุคคลที่ดำรงตำแหน่งซึ่งมีอำนาจในการตัดสินใจในสังคมการเมือง และ รัฐในฐานะที่เป็นระบบราชการ (The state as public bureaucracy) หรือเครื่องมือทางการบริหารที่เป็นปึกแผ่นและเป็นระเบียบทางกฎหมายที่มีความเป็นสถาบัน ทั้งสองความหมายนี้เป็นการมองรัฐตามแนวคิดของนักสังคมศาสตร์ที่มิใช่มาร์กซิสต์ รัฐในฐานะที่เป็นชนชั้นปกครอง (The state as ruling class) เป็นความหมายในแนวคิดของมาร์กซิสต์ และ รัฐในฐานะที่เป็นโครงสร้างทางอุดมการณ์ (The state as normative order) ซึ่งเป็นแนวคิดของนักมานุษยวิทยา

เนทเทิล (J.P.Nettle) ในบทความ “ State as Conceptual Variable” และ “World Politics (1968 อ้างถึงในชัยอนันต์ สมุทวณิช 2535, 25-27) เห็นว่า รัฐ หมายถึง

ก) องค์กรที่รวมศูนย์การทำหน้าที่และโครงสร้างไว้เพื่อปฏิบัติการได้อย่างทั่วด้าน แนวคิดนี้เป็นแนวคิดแบบดั้งเดิมที่เน้นเรื่องอำนาจอธิปไตยและรัฐอธิปไตย ว่า รัฐมีฐานะสูงกว่าองค์กรอื่น ๆ ในสังคม อำนาจของรัฐเป็นอำนาจตามกฎหมาย แนวคิดนี้จึงเชื่อมโยงรัฐกับกฎหมาย กับระบบราชการและกับรัฐบาล

(ข) รัฐในฐานะที่เป็นหน่วยงาน ในความสัมพันธ์ระหว่างประเทศหมายถึง การที่รัฐมีอิสระในการดำเนินกิจการต่าง ๆ กับรัฐอื่น ๆ แนวคิดนี้ก็อาจเป็นแนวคิดเดิมเรื่องรัฐธรรมนูญอีกเช่นกัน หากรัฐมีอิสระในการดำเนินกิจการระหว่างประเทศ ก็จะมีความเป็นรัฐ (Stateness) สูง แนวคิดนี้ใช้ประโยชน์ในการวิเคราะห์ลักษณะสองด้านของรัฐคือ รัฐเป็นหน่วยอำนาจอธิปไตยในความสัมพันธ์กับสภาพแวดล้อมภายในสังคม (intrasocial) ด้านหนึ่ง กับรัฐเป็นหน่วยหนึ่งในความสัมพันธ์กับสภาพแวดล้อมภายนอกสังคม (extrasocial) อีกอย่างหนึ่ง

(ค) รัฐในฐานะที่เป็นองค์กรที่มีความเป็นอิสระ เป็นส่วนหนึ่งของสังคมที่มีลักษณะเด่นเฉพาะตัว แนวคิดนี้ใช้ในการศึกษาความสัมพันธ์ระหว่างส่วนที่เป็นเรื่องของรัฐกับส่วนที่เป็นเรื่องของเอกชน เช่น ระบบการศึกษาของรัฐ กับระบบการศึกษาภายใต้การดูแลของเอกชน รัฐวิสาหกิจและภาครัฐบาล กับอุตสาหกรรมของภาคเอกชน เป็นต้น

(ง) รัฐในฐานะที่เป็นปรากฏการณ์ทางสังคม-วัฒนธรรม อย่างหนึ่ง แนวคิดนี้ใช้ในการศึกษาวิวัฒนาการของรัฐ และความสัมพันธ์ระหว่างรัฐว่าเป็นสิ่งเดียวกัน

รัฐ ดูจะเป็นคำที่มีคุณลักษณะทางนามธรรมหรือเป็นมโนทัศน์เชิงความคิด บนพื้นฐานความเชื่อความเข้าใจของมนุษย์มากกว่าที่จะเป็นตัวตนอันสามารถจับต้องได้ ความเชื่อความเข้าใจต่อนามธรรมนี้ นอกจากจะเป็นการสำเหนียกในอำนาจรัฐซึ่งกระทบต่อชีวิตของมนุษย์แล้ว ยังได้รับการตอกย้ำให้แน่นแฟ้นยิ่งขึ้นโดยอาศัยสัญลักษณ์ที่หลากหลายซึ่งเกี่ยวข้อง แสดงหรือบ่งชี้ถึงความเป็นชาติ อาทิ ธงชาติ เพลงชาติ เครื่องแต่งกายประจำชาติ ตำนาน/ความเชื่อถึงความเป็นชาติ โดยเฉพาะคำเรียกขานและกระบวนการหรือแบบพิธีต่าง ๆ (discursive practices) ซึ่งกำหนดให้รัฐเป็นตัวแสดง (Actor) ในการเมืองระหว่างประเทศหรือการเมืองโลก (ธีระ นุชเปี่ยม 2541, 46-47) ด้วย นอกเหนือไปจากรัฐในฐานะที่เป็นหน่วยพื้นฐานทางการเมือง (fundamental unit of politics) ซึ่งมีความหมายและผูกพันกับบุคคลในรัฐ กระทั่งทำให้ปริมณฑลความรับรู้ของมนุษย์เข้าใกล้ตัวตนของรัฐมากขึ้น

ตามอนุสัญญามอนเตวิโอ ว่าด้วยสิทธิและหน้าที่ของรัฐ (The Montevio Convention on the Rights and Duties of State) ค.ศ. 1933 มาตรา 1 รัฐมีองค์ประกอบคือ ประชากรที่อยู่รวมกันอย่างถาวร ดินแดนที่ถูกกำหนดไว้อย่างชัดเจน รัฐบาลและ ความสามารถที่จะสถาปนาความสัมพันธ์กับต่างรัฐได้ ซึ่งเป็นที่ยอมรับกันว่า หากขาดไปเสียซึ่งองค์ประกอบใดองค์ประกอบหนึ่งดังที่กล่าวไปนี้ ย่อมไม่ถือว่าเป็นรัฐในระบบความสัมพันธ์ระหว่างประเทศหรือแม้แต่ในรัฐธรรมนูญ ทั้งนี้เนื่องจากรัฐธรรมนูญเป็นกฎหมายสูงสุดที่บัญญัติกำหนดกฎเกณฑ์การปกครองของรัฐ รัฐจึงเป็นสิ่งที่ถูกสร้างขึ้นมาก่อนมีรัฐธรรมนูญ ด้วยเหตุดังนี้ จึงเป็นสิ่งที่น่าสนใจว่าการที่ผู้ปกครองในดินแดนซึ่งออกกฎหมายในลักษณะที่เป็นรัฐธรรมนูญ แต่สภาพของดินแดนนั้นไม่ครบองค์ประกอบที่จะเรียกเป็นรัฐ เช่นอยู่ภายใต้การปกครองของรัฐบาลที่ตั้งขึ้นโดยรัฐต่างประเทศ เช่น อิรัก ในช่วงปี ค.ศ. 2004 ที่คณะผู้บริหารตั้งขึ้นโดยอำนาจของสหรัฐอเมริกา โดยนัยนี้ อิรักจึงมิอาจถือว่าเป็นดินแดนรัฐเอกราช เช่นนี้ กฎหมายที่ออกมาเพื่อกำหนดกฎเกณฑ์ในการปกครองนั้นจะเรียกว่าเป็นรัฐธรรมนูญได้หรือไม่ ตัวอย่างคำถามนี้ เป็นประการหนึ่งที่แสดงให้เห็นถึงความซับซ้อนในการพิจารณาความเป็นรัฐหากเทียบกับบริบทอื่น

รัฐแม้จะมีฐานะเป็นบุคคล แต่ก็มีฐานะเป็นบุคคลในเชิงนามธรรม (abstract) หรือเป็นสิ่งที่ไม่มีตัวตน มิได้มีชีวิตจิตใจเช่นบุคคลธรรมดา แต่มีสิทธิหน้าที่ตามที่กฎหมายหรือสนธิสัญญาระหว่างประเทศอันผูกพันรัฐไว้กับกรณีหนึ่งกรณีใด แต่ความเป็นนามธรรมของรัฐนี้ มิได้ไกลห่างจากความรู้สึกหรือความสามารถในการรับรู้ได้ของประชาชนแต่ประการใด นักวิชาการรัฐศาสตร์ไทยบางท่านกล่าวว่า การกล่อมเกลาทางการเมืองที่รัฐให้แก่บุคคล ได้มีส่วนทำให้ความคิดและการรับรู้เกี่ยวกับเรื่องรัฐของบุคคลมีมากขึ้นตามอายุ หรือกล่าวได้ว่ายิ่งบุคคลเติบโตขึ้นเพียงใด เขาจะยิ่งรับรู้หรือรูสึกถึงอำนาจของรัฐที่มีต่อตัวเขามากขึ้น โดยอำนาจของรัฐปรากฏอยู่ในหลายลักษณะ ขณะที่ตัวตนของรัฐมิได้เป็นสิ่งที่สัมผัสได้เลย ด้วยเหตุนี้ รัฐจึงต้องมีบุคคลคนหนึ่งหรือคณะหนึ่ง ซึ่งมีตัวตน เป็นผู้ใช้อำนาจอธิปไตย ในการปกครองแทนรัฐหรือในนามของรัฐ บุคคลที่ใช้อำนาจแทนรัฐหรือในนามของรัฐนี้ ภาษาในกฎหมายมหาชนเรียกว่า องค์กรของรัฐ (Organ of State)

ตั้งแต่อดีตถึงปัจจุบัน สามารถจัดแบ่งลักษณะความสัมพันธ์ระหว่างรัฐกับประชาชนได้ 3 รูปแบบ ประกอบด้วย (วิวัฒน์ เอี่ยมไพรวัน 2545, 10)

โดยที่วิวัฒนาการของรัฐและการปกครองนับแต่สมัยกรีกโดยเฉพาะนครรัฐเอเธนส์ถือว่าชาวกรีกเป็นพลเมืองที่สามารถใช้สิทธิทางการเมืองโดยตรง แต่เมื่อประชาชนมีจำนวนมากขึ้น รูปแบบการปกครองได้เปลี่ยนโดยเป็นการให้อำนาจกับผู้ปกครองมีอำนาจเด็ดขาด ซึ่งเริ่มตั้งแต่สมัยจักรวรรดิ์โรมันแล้วเข้าสู่ยุคกลางที่ถูกครอบงำโดยศาสนจักร ต่อมาพวกปัญญาชนก็พาออกจากยุคกลางหรือยุคมืดสู่ยุคฟื้นฟูและยุคแห่งแสงสว่าง เมื่อเกิดรัฐ-ชาติ (nation-state) ขึ้นในยุโรปราวคริสต์ศตวรรษที่ 17 ทำให้อำนาจในการปกครองรัฐได้เปลี่ยนมือจากสันตะปาปา (pope) มาสู่กษัตริย์ (king) ซึ่งลักษณะการปกครองแบบนี้ฐานะของผู้ปกครองมีเหนือกว่าและสำคัญกว่าผู้ถูกปกครองเป็นอย่างมาก ผู้ปกครองเป็นผู้ชี้นำให้ประชาชนในฐานะผู้ถูกปกครองต้องปฏิบัติตามถ้าผู้ปกครองทำเพื่อประโยชน์ส่วนรวมของประชาชนเป็นที่ตั้งก็ได้ชื่อว่าเป็นการปกครองแบบราชาธิปไตย (absolute monarchy) ในทางตรงกันข้าม หากการปกครองเป็นไปเพื่อประโยชน์ส่วนตนเป็นที่ตั้ง ก็ย่อมได้ชื่อว่าเป็นการปกครองแบบทรราชย์ (tyranny) ระบบการปกครองดังกล่าว ประชาชนแทบไม่มีส่วนร่วมทางการเมืองเลย

หลังจากการเปลี่ยนแปลงทางการเมืองที่สำคัญๆ ได้แก่ การปฏิวัติในอังกฤษเมื่อปี ค.ศ. 1688 การปฏิวัติในอเมริกาเมื่อปี ค.ศ. 1776 และการปฏิวัติในฝรั่งเศสเมื่อปี ค.ศ. 1789 มีผลทำให้กระแสของลัทธิประชาธิปไตยได้แพร่หลายไปยังรัฐต่างๆ ในทุกภูมิภาคของโลก ส่งผลทำลายศูนย์กลางการควบคุมและการผูกขาดอำนาจรัฐของบุคคลหรือคณะบุคคล ทำให้ความสัมพันธ์ระหว่างรัฐกับประชาชนแบบ ผู้ปกครองกับผู้ถูกปกครอง เปลี่ยนมาเป็นแบบการปกครองระบอบผู้แทน (Representative Government)

สาระสำคัญของความสัมพันธ์แบบการปกครองโดยผู้แทน คือ อำนาจรัฐที่เรียกกันว่า “อำนาจอธิปไตย” (sovereignty) นั้น เป็นของประชาชน (popular sovereignty) แต่ประชาชนไม่สามารถใช้สิทธิทางการเมืองได้โดยตรงดังเช่นสมัยนครรัฐเอเธนส์ เนื่องจากมีจำนวนประชากรมากขึ้น จึงต้องมีการมอบอำนาจอธิปไตยซึ่งเป็นของประชาชนให้กับตัวแทนเป็นผู้ใช้อำนาจแทนประชาชน จึงเรียกว่า “ผู้แทนราษฎร” ลักษณะสำคัญของการปกครองโดยผู้แทน ประกอบด้วย ประชาชนมอบอำนาจอธิปไตยของตนให้ ตัวแทนไปใช้แทนตน การมอบอำนาจอธิปไตยต้องผ่านกระบวนการ “เลือกตั้ง” (election) ภายใต้ระบบการแข่งขัน (competition) ตัวแทนของประชาชนมีอำนาจจำกัดตามที่กฎหมาย (รัฐธรรมนูญ) กำหนดไว้เท่านั้น เป็นการมอบอำนาจให้กับผู้แทนอย่างมีเงื่อนไข หากผู้แทนใช้อำนาจนอกขอบเขตของกฎหมาย ใช้อำนาจโดยพลการ หรือโดยบิดเบือนเพื่อประโยชน์ส่วนตัว ประชาชนเจ้าของอำนาจอธิปไตยย่อมเรียกอำนาจคืนได้

อย่างไรก็ดี การปกครองภายใต้ระบอบประชาธิปไตยโดยระบบผู้แทนที่เกิดขึ้นในสังคมต่างๆ มีข้อบกพร่องและจุดอ่อนอยู่หลายประการ มีการวิพากษ์ถึงความไร้ประสิทธิภาพและประสิทธิผล ขาดความเชื่อมั่นศรัทธาของประชาชน อาทิเช่น มีคำกล่าวว่าเป็นการปกครองของนายทุน คนกลุ่มน้อยสามารถผูกขาดอำนาจ เป็นต้น

ความล้มเหลวของระบบประชาธิปไตยโดยผู้แทนได้ส่งผลกระทบในทางลบพัฒนาการเมือง การพัฒนาเศรษฐกิจและสังคม นักวิชาการจึงได้เสนอทางออกเพื่อแก้ไขปัญหาและจุดอ่อนของระบบประชาธิปไตยโดยผู้แทน โดยเสนอระบบประชาธิปไตยแบบมีส่วนร่วมมาทดแทน หลักการสำคัญของระบบประชาธิปไตยแบบมีส่วนร่วมยึดหลักพื้นฐานที่ว่า ประชาชนเป็นเจ้าของอำนาจอธิปไตย ประชาชนสามารถใช้อำนาจได้เสมอแม้ว่าได้มอบอำนาจให้กับผู้แทนของประชาชนไปใช้ในฐานะที่เป็น “ตัวแทน” แล้วก็ตาม แต่ประชาชนก็สามารถเฝ้าดู ตรวจสอบควบคุมและแทรกแซงการทำหน้าที่ของตัวแทนของประชาชนได้เสมอ โดยสามารถมีส่วนร่วมทางการเมืองได้ 4 ลักษณะ คือ

3.1 การเรียกคืนอำนาจโดยถอดถอน/ปลดออกจากตำแหน่ง (recall) เป็นการควบคุมการใช้อำนาจของผู้แทนของประชาชนในการดำรงตำแหน่งทางการเมืองแทนประชาชน หากปรากฏว่า ผู้แทนของประชาชนใช้อำนาจในฐานะ “ตัวแทน” มิใช่เป็นไปเพื่อหลักการที่ถูกต้อง หรือเพื่อผลประโยชน์ส่วนรวมที่แท้จริง ในทางตรงกันข้าม กลับเป็นการใช้อำนาจโดยมิชอบ โดยทุจริต หรือเพื่อประโยชน์ส่วนตัวเป็นหลัก ประชาชนผู้เป็นเจ้าของอำนาจอธิปไตยสามารถเรียกร้องอำนาจที่ได้รับมอบไปนั้นกลับคืนมาโดย การถอดถอน/ปลดออกจากตำแหน่งได้

3.2 การริเริ่มเสนอแนะ (initiatives) เป็นการทดแทนการทำหน้าที่ของผู้แทนของประชาชน หรือเป็นการเสริมการทำหน้าที่ของตัวแทนประชาชน ประชาชนสามารถเสนอแนะนโยบาย ร่างกฎหมาย รวมทั้งมาตรการใหม่ๆ เองได้ หากว่าตัวแทนของประชาชนไม่เสนอหรือเสนอแล้วแต่ไม่ตรงกับความต้องการของประชาชน

3.3 การทำประชาพิจารณ์ (public hearings) เป็นการแสดงออกของประชาชนในการเฝ้าดูตรวจสอบและควบคุมการทำงานของตัวแทนของประชาชน ในกรณีที่ฝ่ายนิติบัญญัติหรือฝ่ายบริหารเตรียมออกกฎหมายหรือกำหนดนโยบายหรือมาตรการใดๆ ก็ตามอันมีผลกระทบต่อต่อชีวิตความเป็นอยู่หรือสิทธิ เสรีภาพของประชาชน ประชาชนในฐานะเจ้าของอำนาจอธิปไตยสามารถที่จะเรียกร้องให้มีการชี้แจงข้อเท็จจริงและผลดีผลเสีย ก่อนการออกหรือบังคับใช้กฎหมาย นโยบาย หรือมาตรการนั้นๆได้

4. การแสดงประชามติ (Referendum หรือ Plebisite) ในส่วนที่เกี่ยวกับนโยบายสำคัญ หรือการออกกฎหมายที่มีผลกระทบต่อสิทธิเสรีภาพและวิถีชีวิตความเป็นอยู่ของประชาชนอย่างมาก เช่น การขึ้นภาษี การสร้างเขื่อนหรือโรงไฟฟ้า ฯลฯ ประชาชนในฐานะเจ้าของอำนาจอธิปไตยสามารถเรียกร้องให้รัฐรับฟังมติของประชาชนเสียก่อนที่จะตรากฎหมาย หรือดำเนินการสำคัญๆ โดยจัดให้มีการลงประชามติเพื่อถามความคิดเห็นของประชาชนส่วนใหญ่อันเป็นการตัดสินใจขั้นสุดท้าย